近年来，随着社会的转型和经济结构的调整，因欠薪引发的群体性纠纷数量逐年增多，劳动者集体上访、堵塞交通、围堵工厂等事件屡有发生，对我区社会和谐、稳定与发展造成了不良影响。为此，禅城区法院将“构建群体性欠薪纠纷社会防治机制”确定为2006年度重点调研课题，并成立了专题调研组，拟定专项调研方案，通过采取与区政法委、劳动和社会保障局及下属分局、公安局、信访局等相关职能部门座谈、走访企业代表和向广大企业员工发放调查问卷等形式，对2003－2005年我区因欠薪引发的群体性纠纷情况进行全面调查，深入分析了我区群体性欠薪纠纷的特点、防治现状、存在问题与原因，并提出了妥善解决群体性欠薪纠纷的若干建议和对策，为上级领导决策提供参考。

一、我区群体性欠薪纠纷案件的总体情况及特点

为了达到调研目的，本课题组将群体性欠薪纠纷界定为涉及欠薪人数10人（含本数）以上的欠薪案件。群体性欠薪纠纷案件属于劳动争议范畴，在法律调处机制上实行“先裁后审”的模式，因此调处这一类纠纷的主要职能部门是劳动和社会保障局、法院。其中劳动和社会保障局的调处程序包括劳动仲裁和劳动监察，法院的调处程序包括审判和执行。以下表一、表二、表三是我区上述部门2003-2005年受理、调处群体性欠薪纠纷案件的总体情况：

表一：劳动仲裁部门三年来受理群体性欠薪纠纷案件情况统计：

表二：劳动监察部门三年来受理（作出行政处理决定）群体性欠薪纠纷案件情况统计：

表三：法院三年来审结、执结群体性欠薪纠纷案件情况统计：

综合以上数据反映和座谈调研所掌握的情况分析，当前我区群体性欠薪纠纷凸显四方面特点：

（一）发案数量呈上升趋势。2003年至2005年区劳动和社会保障局依仲裁、劳动监察程序共调处群体性欠薪纠纷案件198件28790人，其中2003年54件4607人，2004年73件7549人，2005年81件16634人，区法院2003年执结群体性欠薪案件14件1338人，2004年执结27件3549人，2005年执结56件7262人，案件逐年增加的趋势非常明显。尤其是涉案人数所占比例大，2003年群体性欠薪纠纷涉及人数4607人，占全年欠薪案件涉及人数的60%；2004年增至7549人，占77%；2005年增至16634人，占81%。涉及人数逐年上升幅度大，趋于集团化。如2005年凯诗陶瓷厂欠薪案，涉及人数多达3044人，涉案标的405万元。需要说明的是，群体性欠薪纠纷案件进入仲裁程序有其法定的条件，通常是劳资双方对纷争事实具有争议才由一方当事人申请劳动仲裁，不具有争议性的案件劳动者一方可以直接申请劳动监察部门作出行政处理决定。因此，表一反映的劳动仲裁案件呈逐年下降趋势的情况，说明我区群体性欠薪纠纷正逐步由隐性向显性过渡，纠纷的争议性逐步削弱，而不能说明我区群体性欠薪纠纷案件发案量逐年减少。

（二）主要集中于陶瓷、建筑、餐饮等劳动密集型行业，国有企业改制引发的群体性欠薪纠纷仍占较大比例。三年来区劳动和社会保障局处理的198件群体性欠薪纠纷案件中，属于陶瓷业欠薪50件14500人，餐饮业欠薪45件1800人，建筑业欠薪34件1551人，三项合占群体性欠薪纠纷案件的65%。法院执结的97件群体性欠薪纠纷案件中，属于陶瓷行业的就有74件，占6.3%。其他如制衣、制鞋等劳动密集型行业也是群体性欠薪纠纷案件的高发行业。此外，国有企业在改制和退出的过程中所引发的群体性欠薪纠纷也占有较大比例，目前，我区处于半停产或全停产状态的国有企业有三分之一以上存在群体性欠薪情况。从调研的情况来看，陶瓷、建筑、餐饮等劳动密集型行业容易引发群体性欠薪纠纷主要有几方面原因：1、此类行业技术含量低，易受原材料等市场因素影响，企业抵御风险能力差；2、部分企业投资者存在短期投资行为，恶意欠薪；3、建筑行业运作不规范，承包人违法分包、转包，建设单位拖欠工程款的现象普遍存在。

（三）矛盾对抗性强，调处难度大。欠薪纠纷涉及的是劳动者的基本生存权益，利害关系明显，劳资双方矛盾尖锐，难以调和。尤其是我区同类型企业相对集中，市场因素影响、经济结构调整和企业改制等带来的欠薪问题往往具有整体性，且大部分员工思想上存在着“法不责众”的错误认识，群体性闹事情况突出，矛盾较为尖锐。如卓代陶瓷厂欠薪案，该厂拖欠425名员工三个月的工资共202.87万元，区劳动和社会保障局张槎分局发现后立刻责令该厂限期解决工资发放问题。由于该厂实际上已经陷入经营困境，当天晚上该厂老板逃匿无踪。第二天，425名员工得知情况后，集体上路，堵塞交通。2005年南庄镇也发生了多起企业员工、货主哄抢财产的群体性闹事事件。据区劳动和社会保障局统计，三年来该局处理的群体性欠薪案件中，之前有过群体性上访16件1443人；有过集体闹事如静坐、滞留、围堵、上路、聚众示威等过激行为的34件5690人。一旦引发群体性闹事事件，调处难度也相当大，体现在两方面。一方面是平息矛盾难。群体性事件的当事人一般都群情激动，抱着不达目的不罢休的心态，疏导教育难度大。另一方面是实际执行难。群体性纠纷案件多数企业经营者逃匿，所剩财产无几，执行难情况客观存在。据区劳动和社会保障局统计，处理欠薪案件的成本耗费大约为1：3，即为工人追回1元工资，政府部门需要付出3元成本。如果当事人一方提起行政诉讼或强制执行，加上发生群体性事件需要公安部门出动警员维持秩序或经济侦查的话，成本会更高。

（四）具有较强的季节性和规律性。从198件群体性欠薪纠纷的发案时间看，高发期主要在年底至次年初的元旦以及春节前。据统计，仅12月份（含2003－2005年每年12月份）的发案数就达到87件，占发案总数的43.9%，具有比较明显的季节性特征。建筑行业群体性欠薪纠纷的高发期更为集中，通常发生在每个工程竣工前后，因为发包人在工程验收合格之前只支付80－90％的工程款，剩余的10－20％在工程验收合格之后再支付，而承包人往往在收到最后一笔工程款时才支付工人工资，在发包人与承包人因工程质量问题拒不支付剩余工程款或者承包人拿到工程款携款逃匿时，工人工资便没有了保障，因此具有比较明显的规律性。此外，由于我区同类型企业相对集中，市场因素影响、经济结构调整和企业改制等带来的欠薪问题往往具有群发性特征，规律也比较明显。如2005年以来受原油价格上涨影响，大批陶瓷企业倒闭，引发了大量的群体性欠薪纠纷。

二、我区防治群体性欠薪纠纷的主要做法及成效

从我区2003 -2005年引发的198件群体性欠薪纠纷案件的调处情况来看，纠纷调处率达到100%，处理后未再引发群体性上访或闹事事件，较好保护了处于弱势一方的劳动者的合法权益，维护了我区社会和谐稳定（具体处理情况见表四）。

表四：2003-2005年我区群体性欠薪纠纷案件处理情况统计：

（一）思想上高度重视，基本上解决了认识问题。群体性欠薪纠纷涉及面广、涉及人群多，事关广大劳动者的合法权益和我区社会的发展、和谐与稳定，因此，我区各级党委、政府、各相关职能部门以及各基层组织对妥善解决这一问题都十分重视。调研中我们深有感触，如区劳动监察部门在监察事务极为繁忙的情况下，集中力量，将监察工作重点放在企业工资发放情况上；而其他有关部门如政法委、维稳办、信访局、公安等也都将解决此类纠纷作为重要工作来抓。在与企业领导的座谈中我们也可以看出，多数企业领导都明了欠薪行为的严重性，强化维权、维稳意识。如鹰牌股份有限公司，即便在企业转制资金周转困难期间，仍将支付工人工资放在首位，按月发放工资。

（二）建立健全了预防群体性欠薪纠纷的多项制度。具体包括：《禅城区企业工资支付监控管理办法》、《禅城区举报群体性拖欠工资行为奖励金发放办法》、《预防和处置劳动保障群体性突发事件工作预案》、《纠正拖欠农民工工资问题的具体措施》、《劳动保障大、要案领导包案制度》、《预防和处理节日、重要会议期间劳动保障群体性事件工作预案》等。劳动部门依据上述制度和措施，逐步规范了群体性欠薪纠纷的预防工作，充分发挥基层劳动保障部门的作用，将工资支付监控管理工作延伸到镇、村、厂，将大量劳资纠纷解决在萌芽状态。如南庄镇劳动分局不但对拖欠1个月或1个月以上工资的企业实行贴身跟踪监控，而且推行欠薪举报奖励制度，第一时间掌握企业工资发放情况。劳动行政部门还通过举办劳动保障政策法规宣传咨询活动、悬挂权益保障公示牌，提高劳动者的维权意识，畅通举报投诉渠道，一定程度上预防了群体性欠薪纠纷的发生。

（三）初步形成了多方协作、快速应变的群体性事件处理机制。在发生劳动者因群体性欠薪纠纷而集体上访、堵塞交通、围堵工厂等紧急情况时，劳动行政部门迅速介入，现场安抚工人，调查核实情况，并及时做出行政处理决定、向法院申请财产保全；公安部门到现场维持秩序，调查经营者有无涉嫌刑事犯罪；法院接到财产保全后，迅速采取财产保全措施。遇到特殊时期，特殊情况，还组成专门的领导小组负责纠纷的处理。如去年针对我区陶瓷企业欠薪情况突出的实际，区委、区政府高度重视，专门成立了预防和处置陶瓷行业不稳定因素联席会议领导小组，加强对相关问题处理的协调、领导，使我区涉陶瓷纠纷案件尤其是群体性欠薪纠纷案件得以在短时间内得到有效处理。

（四）开通了处理群体性欠薪纠纷的“绿色通道”。在彻底化解群体性欠薪纠纷上，区劳动和社会保障局、区法院充分发挥了主体作用。区劳动和社会保障局大大简化了群体性欠薪纠纷案件的处理程序。通常情况下，劳动行政部门从受理劳动者投诉到做出行政处理决定一般需要60日以上，而在简化程序以后，对于情况紧急的群体性欠薪纠纷案件，力争当天受理当天做出行政处理决定。区劳动争议仲裁委员会在处理群体性欠薪纠纷案件时也采取了特别程序，一般都能在组庭之日起15日内结案。据统计，从2003年以来该局调处的198件群体性欠薪纠纷案件，平均调处时间不足7天。区法院专门开通了处理群体性欠薪纠纷案件绿色通道，实行“快立、快审、快执行”以及24小时财产保全制度，对于劳动行政部门提起的财产保全申请，当场立案、当天采取保全措施。仅2005年，区法院行政庭、立案庭、执行局共紧急采取保全措施60多次，出警173人次，保全财产1870万元，对案件的顺利审判和执行起到了积极作用。近三年来，区法院受理的群体性欠薪案件执结率一直保持100%，工人实际获偿比例为83%，即每100元的欠薪最终追回83元。

（五）总结摸索出了多种工资垫付方式。为了尽快消除不稳定因素，及时化解群体性欠薪纠纷，区劳动行政部门和区法院灵活适用法律，摸索出了多种工资垫付方式：1、企业的上级主管部门垫付。2、物业出租方垫付。在劳动行政部门做出行政处理决定，法院对欠薪企业财产采取保全措施以后，劳动行政部门责令物业出租方按照一定比例先行垫付工人工资。3、村委会垫付。在出租方无能力或不愿意垫付的情况下，责令村委会按照比例预先垫付。4、拍卖行垫付。在法院委托拍卖行对欠薪企业财产进行拍卖时，要求拍卖行先行垫付该企业所欠工人的工资，事后再从被拍卖财产所得款项中抵扣垫付款项，极大提高了执行效率。

三、我区处理群体性欠薪纠纷的存在问题及原因分析

近年来，尽管我区在处理群体性欠薪纠纷方面推行了一系列切实可行的措施，也取得了明显的成效，但在调研中我们也发现了不少影响到群体性欠薪纠纷防治效率与效果的问题，导致从纠纷的产生至平息，需投入巨大的成本，甚至引发一系列的社会问题，究其原因，归根到底就是没能形成一个防治群体性欠薪纠纷的常态工作机制。主要体现在以下几方面：

（一）企业内部纠纷协调机制的缺失。企业内部的协调机制由企业工会、劳动争议调解委员会等机构组成。这些纠纷协调机构比较了解用人单位和劳动者的情况，是化解企业内部纠纷的第一道防线，在协调劳动关系方面，尤其是集体劳动关系方面，具有不可替代的作用。但从问卷结果来看，当前我区86.8%的企业内部并没有设立工会，93%的企业内部并没有设立劳动争议调解委员会。这一调查结果与我区辖区内的企业绝大部分为民营企业有关。少数设立工会和调解委员会的企业，前身都是国有企业，转制后保留了下来，但原有的功能也已日渐式微。如转制后的佛斯弟摩托车有限公司，工会主席由党支部副书记兼任，主要职能是“弘扬企业文化和精神，强化工人对企业的依附感，” 这一职能定位使得它实质上已经成为企业的管理机构，难以真正成为代表职工利益的组织。正因为如此，问卷调查中98.4%的企业员工表示发生争议不会找企业内部机构协调解决。由于企业内部纠纷协调机制的缺失，使得大量的欠薪纠纷（当然也包括其他劳动纠纷）未能在一开始就得到及时有效的化解，最终引发群体性事件。据区劳动和社会保障局统计，2003 -2005年我区受理欠薪案件总数达4365件38126人，占我区劳动纠纷案件总数的75％，群体性欠薪纠纷只占其中一部分。可见我区企业欠薪纠纷正处于高发期，如何建立健全企业内部协调机制，充分发挥企业自我化解纠纷的功能，实现纠纷调处的最佳时机，最低成本，最好效果，这无疑是当前急需解决的问题。

（二）事前监管防范力度不足。近年来，虽然我区劳动监察的力度不断加强，劳动监察的执法水平也不断提高，但在群体性欠薪纠纷的事前监督上力度仍不足。一方面，劳动监察力量严重不足，监察的方式方法过于简单。调研发现，当前我区劳动和社会保障局劳动监察部门在编干部人数8人，下属各劳动分局履行劳动监察职责的干部人数24人，而辖区内有49366家企业，企业职工合共50多万人。如此悬殊的数据差距，监察效果可想而知。更何况劳动监察的职能很广，分散了许多监察资源，导致劳动监察陷入力不从心的尴尬境地。区劳动和社会保障局南庄分局的领导在座谈中也表示，在企业工资支付情况的监督方面，由于人手问题，分局只能对一些欠薪情况比较严重的企业实施紧贴跟踪，对规模小员工少的企业，只能由企业按时自行申报工资发放情况，致使一些企业明目张胆地拖欠工人工资。人手不足同时也限制了监察方式方法的有效创新，影响了监察的效果。另一方面，监管制度落实不到位，未能形成全方位的防范体系。尽管近年来我区在预防企业欠薪方面建立健全了一系列的制度，但由于有些制度可操作性不强，也没有相应建立起制度落实情况的总体测评体系，致使多项制度得不到有效的落实。如《禅城区举报群体性拖欠工资行为奖励金发放办法》，由于该制度奖励机制程序相对繁琐，操作比较困难，举报人领取奖励金待批时间长，实施以来尚无人领取到举报奖励。再如《禅城区企业工资支付监控管理办法》规定，物业出租方出租物业时，可以要求与承租经营者联名开设银行帐户，由承租方存入一定数额的工资保障金用以支付欠薪。但由于该规定不是强制性规定，多数承租经营者不同意预存保障金，而物业出租方只顾及眼前利益，急于出租，致使该项制度形同虚设。正是这些事前监管力度的不足，使我区群体性欠薪纠纷呈现明显的上升趋势，且屡屡出现企业经营者逃匿的情况。最具有说服力的是凯诗陶瓷厂欠薪案，该厂在不到一年的时间里出现了四次欠薪情况，却未能引起足够的重视，也没有采取有效的监管措施，最终导致经营者弃厂逃匿，工人、债权人哄抢财产并引发集体静坐、上访的群体性事件。

（三）纠纷调处手段的单一性。一直以来，我区引发的群体性欠薪纠纷最终都是由区劳动部门、区法院通过准司法或司法程序调处的。从调研的情况来看，现有的相关各职能部门中，除了劳动仲裁、劳动行政、公安、司法等部门的纠纷调处职能得到加强以外，其余民间或行政部门的纠纷调处机构功能日益弱化，长期处于缺位状态，有的甚至已经淡出纠纷解决系统。通过法律途径追讨欠薪，本是法治社会的首选办法和应有之义，但是，群体性欠薪纠纷的调处有别于一般社会纠纷，它需要一种全方位、多层次、更加积极主动的调处方式，而司法的被动性恰恰限制了劳动仲裁、审判、执行等主要职能部门的职能发挥。从我区纠纷调处的实际情况来看，劳动者并不是法律途径的启动者，劳动者往往采取集体堵塞交通、上访、请愿示威等方式要求解决自身利益，引发不安定因素，在此情况下才引致有关部门通过各种方式启动法律途径寻求解决。可见，目前我区劳动关系的社会治理架构不健全，劳动行政、劳动仲裁、行政调解、公安、司法等部门的职能行使缺乏综合协调，社会有限的协调和治理资源不能得到有效整合，社会应急处理措施缺乏规范，协调和治理功能不能完整体现，必须采取进一步的措施予以优化和改进。

（四）纠纷解决的不彻底性。就我区近年来调处的群体性欠薪纠纷来看，进入劳动仲裁监察程序和司法程序的案件，除了1件是由拍卖行垫付以外，其他案件最终解决方式都是由厂房出租方或村委会垫付。不能否认这种调处方式在解决群体性欠薪纠纷方面的有效性，但其后果的不彻底性在实际工作中也逐渐暴露出来。首先，由出租方或村委会垫付欠薪，为欠薪纠纷的最终解决安上“保险丝”，让劳动者吃上了“定心丸”，无形中也使得多数劳动者对企业恶意欠薪行为形成一种漠视的心态，逐步丧失了忧患意识。这样的担心并非空穴来风，在调研座谈中，区劳动和社会保障局、区公安分局、区信访局等部门不约而同提出了垫薪方式的这一副作用。现实纠纷的特点也说明了劳动者心态的变化，即在遭遇群体性欠薪时，越来越多的劳动者首先想到的不是通过法律途径去维护合法权益，而是直接采取静坐、上访、阻塞交通等非理性方式表达诉求，给政府施压。劳动者身为受害人，却不主动依法维护自身权利，对纠纷的防治贻误不浅，不能不引起我们的重视。其次，就我区实际情况来看，这种垫付方式容易引发新一轮的群体性纠纷。目前我区绝大部分的民办企业均是租借村委会土地、厂房从事加工生产业，一旦引发群体性欠薪纠纷，垫付方最终都会落到村委会头上来。而村委会土地、厂房出租所得，是村委会内部村民红利的主要来源，如果村委会垫付了欠薪后欠薪企业无力偿还或者不能及时偿还该部分垫付款，村民的红利也会落空，村民们必将聚众抗争，引发新的群体性矛盾事件。2005年区法院在执行南庄镇圣罗兰陶瓷厂欠薪案就遇到这样的情况，该厂共拖欠600多名工人工资200多万元，由出租厂房、土地的东村村委会垫付了部分欠薪。该案在执行过程中由于该厂剩余的设备及产品拍卖不出，且正值年终分红时候，几百名村民集体到村委会、镇政府静坐滞留，并多次到市政府上访，要求解决他们的分红问题。最终，区法院执行法官将该厂剩余的陶瓷产品全部用以抵偿村委会的垫付款，矛盾才得以化解。这还是在欠薪企业具有可供执行财产的情况下，试想如果欠薪企业只剩下空壳，村民们的红利谁来发还？可见，要求厂房的出租方垫付工人工资这种方法虽然能解燃眉之急，但难免会造成拆东墙补西墙，不能从根本上解决问题，且缺乏法律依据，长远来看对社会稳定和经济发展并无好处。